鼓勵三胎,生育補貼真的有效嗎?

本刊記者/陳惟杉

攀枝花,這個地處四川西南的小城因為在全國范圍內首次發放育兒補貼而備受關註。針對按政策生育第二個及以上孩子的戶籍家庭,每月每孩發放500元,直至孩子3歲,也就是說,每個符合發放標準的孩子可領取1.8萬元補貼。育兒補貼僅面向攀枝花戶籍人口,設置了一系列前置條件,包括夫妻雙方戶籍均在攀枝花,且均參加了攀枝花社會保險,按政策生育第二、第三個孩子並且落戶攀枝花。隻要符合這些條件,在2021年6月12日及以後生育的孩子即可領取育兒補貼。

中國應推出育兒補貼的建議,此前一直停留在學者的建議層面,但沒人想到攀枝花會在全國搶跑。相比於攀枝花的迅速動作,國家層面卻在推出育兒補貼上踟躕不前,在7月20日發佈的被視為三孩配套政策的綱領性文件中未見相關表述。

鼓勵生育的決心已下,被視為標志性政策工具的育兒補貼是否會在全國提上日程?

攀枝花為何“搶跑”?

發放育兒補貼其實隻是攀枝花6月12日發佈的《關於促進人力資源聚集的十六條政策措施》(下稱“人才十六條”)中的一條措施,7月28日攀枝花召開新聞發佈會解讀文件,時間點剛好在7月20日《中共中央、國務院關於優化生育政策 促進人口長期均衡發展的決定》(下稱《決定》)對外發佈之後,攀枝花旋即被認為在出臺細化的鼓勵生育政策,特別是育兒補貼政策方面“吃了螃蟹”。

“正如各部委會對《決定》涉及的內容進行分工落實,中國不同區域間差異比較大,各地區也會陸續出臺鼓勵生育政策。攀枝花確實行動比較快,政府按照自己的理解和當地實際情況出臺一些相關措施,這是地方自主性的體現,但攀枝花這樣做並不意味著其他地區也應該這樣做。”中國人民大學人口與發展研究中心副主任宋健提醒《中國新聞周刊》,攀枝花出臺“人才十六條”不完全針對生育,更多措施的目的是吸引人才,是“一攬子”政策。

(資料圖片)甘肅一家婦幼保健院內的新生兒。圖/視覺中國

相比於外界對於生育政策的關註,“人才十六條”本質上是一份近幾年常見的地方“搶人”政策,內容還包括“零門檻”落戶、吸引外來人口來攀就業的用人單位給予一次性就業獎補等措施。2017年攀枝花也曾出臺《攀枝花人才新政七條》,而不斷推出人才政策的背後是攀枝花人口規模小,並且常住人口仍在減少。

“七普”數據顯示,2020年攀枝花常住人口121.22萬人,與2010年“六普”121.41萬人相比,減少1918人。

一位曾參與攀西地區(攀枝花-西昌地區)“十三五”“十四五”發展規劃綱要編制的學者告訴《中國新聞周刊》,攀枝花常住人口流失並不讓人感到意外,甚至會成為長期趨勢。“一方面是地處四川邊緣的攀枝花必然受到其他經濟高地虹吸效應影響;另一方面攀枝花是典型的資源型城市,因為在渡口鎮發現釩鈦鋼鐵資源而在‘三線建設’中興起,此前產業結構單一,以鋼鐵業為主,而近年鋼鐵業下滑,攀枝花同樣面臨一些老工業基地的窘境。”

不過,10年間常住人口數量減少約2000人,攀枝花似乎並未遭遇如東北地區那樣顯著的人口外流。“主要是由於攀枝花人口基數與GDP規模均較小,衰落更不容易被察覺,另外就是因為近年當地水電站建設帶來一定乘數效應,吸引了部分外來人口。”前述學者解釋說。

但目前約120萬常住人口顯然與政府的目標有所距離,“人才十六條”是圍繞建設現代化區域中心城市這一目標而制定。“大山大川大事業,要實現上述發展目標,需要與之相協調的人力資源做保障。”攀枝花市政府秘書長申劍透露,到2025年,攀枝花常住人口需新增約30萬、總人口達到150萬。

5年內新增約30萬常住人口,前述學者認為短期內實現這一目標並不困難,“隨著攀枝花本地與周邊地區密集開發水電站,短時間內肯定仍然會有大量建設工人聚集,並帶動第三產業就業人員,但關鍵是這樣的人口流入並不可持續。”他認為,攀枝花轉型的優勢產業是釩鈦產業,有可能吸引釩鈦產業相關科研人員、產業工人集聚,而其他產業人才聚集的可能性不會太大。

相比於鼓勵生育,攀枝花實現常住人口增長可能更多要看當地產業的吸引力。“即使攀枝花本地生育率提升,孩子成年後也不一定在當地就業,相比於鼓勵生育可能更需要其他配套政策吸引人到當地就業,促進人口回流。”社科院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸告訴《中國新聞周刊》。

爭議育兒補貼

但相比於關註一座位於四川邊緣的地級市吸引人才的政策,人們顯然更熱衷於討論攀枝花開先河的育兒補貼政策。

“攀枝花開了一個好頭,雖然育兒補貼的額度不算多,二孩、三孩每個月補貼500元,並且隻補貼3年。”人口學者何亞福認為,從其他國家的經驗來看,隻要是鼓勵生育的國家幾乎沒有不發放育兒補貼的情況,當然補貼金額與補貼時限有所不同。

宋健將鼓勵生育的政策劃分為三類:生育保險和津補貼、生育休假制度、配套設施和服務。“一些國家可能以實物的形式發放津補貼,免費提供孩子0~3歲時使用的尿不濕、奶粉等,也屬於津補貼一類政策。”

相比於其他國家,攀枝花此次確定的育兒補貼額度與時限都顯得比較單薄。以同為東亞國家的日本為例,在孩子初中畢業前均可以領取育兒補貼,3歲以前,每個孩子每個月可以獲得1.5萬日元補貼(約合人民幣900元);從3歲到小學畢業,一孩、二孩每月可以領取1萬日元補貼(約合人民幣600元),三孩及以上的補貼額度可以達到1.5萬日元;孩子上初中後每月還可以領取1萬日元補貼。

6月23日,江蘇南京市東南大學附屬中大醫院產科,新掛牌的“三孩“生育咨詢門診引人註目。圖/中新

而日本在鼓勵生育方面的開支尚不及一些歐洲國家,攜程聯合創始人、人口經濟學家梁建章曾基於OECD的數據進行統計,2015年日本用於家庭福利的財政支出占GDP的比例在1%~2%這一區間,相比之下,芬蘭、瑞典、挪威等北歐國家這一比例高達3%以上。

此前曾有全國人大代表提交發放育兒補貼的議案,曾征詢何亞福的意見,“我當時就建議中國的育兒補貼發放到6歲比較合適,直接與義務教育階段相銜接。”按照何亞福的設想,中國推出育兒補貼的時點不會太晚,可能選擇在人口負增長之後出臺國家層面的補貼。從其他國家的經驗來看,除了國家層面統一的育兒補貼,一些地區還會額外發放補貼,典型的就是韓國首爾。“國家層面的補貼水平可能比較低,但兩者可以疊加。”

其實,近年來關於育兒補貼的呼籲始終未斷,但是在7月20日發佈的《決定》中並未提及育兒補貼,經濟激勵措施以稅收減免、住房優惠為主。

2019年實行的新個稅法已將3歲以上子女教育列入個稅專項附加扣除范圍,納稅人的子女接受全日制學歷教育的相關支出,按照每個子女每月1000元的標準定額扣除,《決定》進一步將3歲以前嬰幼兒照護費用也納入個稅專項扣除。同時提出,地方政府可以研究制定根據養育未成年子女負擔情況實施差異化租賃和購買房屋的優惠政策。

為何中國在發放育兒補貼的問題上始終謹慎?“攀枝花的育兒補貼政策一經發佈,我就開玩笑說想起當年制定的每月5元獨生子女費。”宋健認為,當年在獨生子女費的問題上就走過彎路,“隨著時間拉長,每月5元的費用很難起到實質作用,但是涉及的人群又非常廣,對財政造成一定負擔。”

她認為,中國難以引入育兒補貼的重要原因就是中國龐大的人口基數,即使育齡人群基數在下降,也比普通歐洲國家一個國家的人口都要多,所以一旦開啟補貼,持續性是一個非常大的問題。“涉及現金補貼的政策要特別謹慎。”

但何亞福卻認為,如果說現在我國財政條件不能支持育兒補貼,未來就更會捉襟見肘,因為現在老齡化還不算很嚴重,將來國家財政很大部分要去補貼養老金。“以中國家庭福利支出占GDP的比重不到1%的水平來看,仍有提升的空間,其中就包括育兒補貼支出。”

家庭福利支出占GDP的比重每提升1個百分點,生育率就會提升0.1。這一組數據在討論鼓勵生育的政策時經常被提出,當然,家庭福利支出,或者說鼓勵生育支出的形式不隻有育兒補貼一種,梁建章就認為,平均應該給予每個孩子100萬元人民幣等值的獎勵,但是形式可以包括現金、減稅和購房補貼等。

這牽涉到除去財政能力外另一個重要問題,在鼓勵生育政策的工具包中,直接發放育兒補貼真的有效嗎?

在宋健所劃分的三類鼓勵生育政策類別裡,她認為生育保險與津補貼存在的爭議最大。“從學術角度來看,補貼效果的確定性並不清晰,一些補貼政策有效可能與補貼的胎次有關,比如補貼對一孩有用,但對鼓勵生育二孩三孩就變得無效。在政府財政負擔與可能起到的效果之間並不成比例,這使補貼不是性價比最高的政策選項。”

雖然沒有育兒補貼,但中國的生育保險中包含有生育津貼,發放標準為本單位當月人均工資除以30天,乘以休假天數。宋健認為,與其發放育兒補貼,不如進一步擴大生育保險的覆蓋面積,“目前有很多靈活就業的女性沒有被生育保險制度覆蓋,比如一些打短工的女性,一旦懷孕自然會終止工作,他們其實是被漏掉的人群。”

這一思路與一些地方政府的意見相合。今年年中,廣東省衛健委在答復省人大代表關於生育補貼的建議時表示,現階段,廣東省生育保險制度中已包括生育津貼,至於實行生育津貼之外的其他現金補貼,還需要統籌考慮各地財政狀況、經濟社會發展水平及承受能力,作進一步的研究測算和政策論證,將繼續加強這方面問題的深入研究,並與有關部門積極溝通協商。

但是何亞福依然看重發放育兒補貼的象征性意義,“育兒補貼的多寡並不重要,重要的是發放補貼本身所傳遞出的國家政策取向,也就是鼓勵更多生育子女。正如《決定》取消社會撫養費所傳遞出的象征性意義一樣,意味著國家從限制生育徹底轉向鼓勵生育。”

攀枝花市衛健委在談及每月500元的育兒補貼的意義時也表示,主要起正面的激勵、導向作用,是一種誠意的表態。

如何有效鼓勵生育?

中國應該采取鼓勵生育的措施已經成為共識,而且政策已然轉向。盡管從2013年就放開“單獨二孩”,到2016年實施全面二孩政策,再到今年放開三孩,但是何亞福卻認為政策轉向鼓勵生育不過是近幾個月的事。“雖然2016年就全面放開二孩,但當時的政策取向仍是限制生育,標志便是仍然對超生人口征收社會撫養費,進行經濟處罰,直到此次《決定》才廢除了社會撫養費。”

政策轉向的原因與全面二孩政策未達預期有關。國務院發佈的《國家人口發展規劃(2016-2030年)》曾預估,在2016年“全面兩孩”政策實施後,2020年總和生育率達到1.8左右,但“七普”顯示的生育率僅有1.3。而且中國每年的出生人口數已經連降4年,除了二孩政策出臺當年全國出生人口數量所有上升外,隨後便不斷下降,跌至2020年的1200萬人。

“從二孩堆積效應來看,二孩政策開頭兩年還是有比較明顯的效果,這兩年二孩占新出生人口的比例都比較高,每年多出生200萬到300萬二孩,但是調查顯示生育三孩的意願僅為生育二孩意願的十分之一,因此三孩政策帶來的額外人口增長每年可能僅有二三十萬。”何亞福認為,如果配套措施不到位,全面放開三孩的政策對提升生育率幾乎不會帶來影響。

這一方面是由於育齡女性基數的收縮,另外按照廈門大學社會與人類學院副教授常青松的判斷,人口從“政策性少生”轉變為“意願性少生”,政策限制已經不是人們不願意生育的理由。

那麼,如果說津補貼是“性價比不高”的鼓勵生育政策,當下的鼓勵生育政策該如何設計?宋健提醒應該更多關註生育休假制度與設施和服務提升,用她的話說便是“制度建設和完善服務體系,這些投入多少都不為過”。

她介紹,“前兩天在全國人大參與修法,我發現大家好像都不是很清楚生育休假制度的基本分類,一說到‘休假’都在談論產假。其實產假隻是圍繞女性分娩前後的‘剛性休假需求’,包括生育前的臨產期,以及生育後身體恢復的時間,產假不需要太長,98天足夠了。”

從國際經驗來看,生育休假制度可以分為三類:產假針對女性,陪護假針對丈夫,而育兒假針對父母雙方。“後面兩類假期按照其他國家的經驗來看是非常有效的,如針對丈夫的陪護假,普遍是30天,在二孩政策實施期間,也有一些地區推出所謂陪產假,但實施過程中男性女性都能休。從國際經驗來看,一些生育率通過休產假制度得以不繼續下跌甚至有所回升的國家,采取的措施都是男性必須要參加育兒過程,如果男性不休陪護假的話就自動作廢,比如北歐國家規定陪護假不能轉讓後,85%的丈夫都會休陪護假。”宋健解釋。

設施和服務也存在很大改善空間,比如現在托育服務面臨很大的空缺。“從50年代我國托育很發達,再到90年代之後,這部分責任回歸家庭,現在家庭慢慢變得不可承受,需要再釋放到社會上。”宋健表示。托育面對0~3歲的嬰幼兒,目前我國大概4000萬這一年齡段的嬰幼兒,但入托率隻有個位數,大概在5%。而在歐洲國家,特別是原來的東德,可以達到90%~100%,兩德統一之後,也可以超過50%,這是歐洲常態。

從“七普”數據來看,中國家庭的平均規模為2.6個人,實際上很多都是一人戶和夫妻戶。“如果隻有5%左右可以得到社會托育服務,就隻能借助於老人,老人如果身體有問題,或者意願上不願意的話,養育孩子就會很困難。”何亞福也認為托育服務是否發達對於生育意願的影響很大。

而且其中不乏一些更細節的制度安排,“中國很多幼兒園還有小學放學時間比較早,遠遠早於父母下班時間。”在何亞福看來,這樣的細節恰恰決定了一個社會是否是一個生育友好型社會,而因為中國限制生育多年,整體的社會氛圍並不利於養育孩子。